六、走向综合化的宪法学。

两个世纪以来，美国宪法研究更多地受到了来自欧洲而不是美国经验范畴的支配。深圳等经济特区的做法是从规范缝隙中成长出来的智慧，与规范的禁地擦肩而过，并未逾越禁区。

但人民如何行善呢？施密特最终皈依了上帝：人民民主专政的实质不是人民性，而在于人民背后的神性，是世俗化了的神性。主张政治宪法学的学者为什么要将基本权利保障排在民主集中制之后呢？如果不是为了政治宪法学成立而采用的削足适履术，至少，也不是忠于文本的原旨主义解释。[31] 参见林明锵：《论基本国策——以环境基本国策为中心》，载《现代国家与宪法——李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集》，月旦出版社1997年版，第1474页以下。对以凯尔森为代表的形式法学，施密特嗤之以鼻，认为自己从非常政治出发得出的宪法观才是宪法的正解，并由此将非常政治中发育出的宪法观绝对化为普遍政治中的宪法观。但施密特讨论的不是日常政治，而是另辟蹊径，从非常状态入手，挖掘出宪法的本质，主权就是决定非常状态，主权问题就是决定非常状态，是施密特反复唠叨的句子。

二、中国当下的政治状态是非常政治吗：对中国宪政阶段的判读阿克曼所谓美国的三次转折时期，也即宪法政治时刻，施密特所谓非常政治时期，即魏玛宪法时代，是知识界的公理，无须着墨，在此基础上展开政治宪法学的知识论图景，逻辑上不会断裂。规范主义的进路对此是否真的无能为力？是否坚持中国共产党的领导地位，可以作为裁判的规范。[7]杜永道：‘必须跟‘应当用法有何不同，《人民日报海外版》，2009年2月14日。

为此，建议都追究责任。第三，《突发事件应对法》刚性不足，还在于法律对公权力主体的政府和私权利主体的公民、法人等同样以应当来设定职责和义务。的确，法律规定无需面面俱到，但情势的变化有时可能让制定法律时不太重视的问题在实施中变得异常突出，这时就应该通过修订法律加以解决。报告突发事件信息的义务(第三十八条)。

基于同样的理解，如果公民、法人或其他组织在某些情况下具有某种特定控制能力，它们是否就应该为其控制能力承担相应的责任呢?法律又可否为此设定特定的责任承担方式呢？首先，任何主体只。因为即使法律规定由国务院部门负责的突发事件，事发地政府也会面临同样的应急局面，如果国务院有关部门对其负责的突发事件处置不当，是由事发地政府所采取的预防措施不当而致，这也会出现与前一共同负责相同的问题。

责任规定不够周延也体现在政府责任和有关单位责任规定的衔接上。县级政府总是具体事件的处置者，承担应对责任。所以，对于政府的职责，可以用必须来设定其职责，而对于私权利主体，可以用应当来设定其义务。所以，这种共同负责的规定不必写入法律，否则很容易出现讨价还价、延误突发事件应对的不利后果。

二、对于那些没有设定制裁措施以确保预期责任之实现的，可通过党政问责体系来完成。而要表示按情理说应该、从人情上说应该，适宜用应当。第四十九条第一款规定自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施也有上述类似的问题，应急处置措施当然可允许选择，实际情况不同，可采取的措施就应该不同，或者一词就是表达这一含义的，但用可以来设定就可能会导致该选择的措施没选，不该选择的却选了，因为以可以来设定，就将选择的自由交给了政府，如果政府官员决策到底采取哪些措施时避重就轻，就有可能导致因处置措施不当而延误事件的处置与救援，这也不利于实现《突发事件应对法》减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的立法目的。而且作出共同负责的规定虽属一般规定，但这是新规定，因此不会违背特别规定优先于一般规定的基本原则和导致法律法规的冲突。

【注释】[1]谷安良：《立法学》，北京：法律出版社，1993年，第190页。为了充分发挥《突发事件应对法》在责任追究方面的作用，有必要修改完善相关条款。

《突发事件应对法》涉及对这类主体的规定有：与突发事件应对的义务(第十一条)。如该法第六十三条规定的第七种情形，是对诸如禁止任何单位和个人截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金和物资等禁止性规范的过去责任规定，但该法并无相应的预期责任的规定。

特定专长人员提供服务的义务(第四十九条)。比如，第十七、二十三、二十四条有关义务的规定，第二十六、三十一、三十二、三十七、三十八、四十一条有关义务的规定，第二十、二十九、四十七、五十二条有关义务的规定就分别是采取预防性措施、及时采取措施、处置不(得)当等强制性责任要求的前置责任。但对这种情况，法律规定共同负责似乎尚有必要。第二，既然国务院有关部门应对突发事件时必须寻求地方政府的配合和支持，共同负责的规定有利于地方政府积极配合，因为共同这一词确定了地方政府和垂直管理部门在应对突发事件上同等的法律地位。如第二十六条有关应急救援队伍建设的规定，将政府部门应当建立专业救援队伍的职责设定为可以，而将单位的职责设定为应当，这与本法关于责任的整体偏向是相悖的[4]，而且，专业应急救援队伍的重要性至少不能以可以来设定[5]，这一规定极可能导致专业应急救援队伍应急组建的结果，与《突发事件应对法》注重事先预防的立法目的不太协调。而且第十条也将应对突发事件的决定、命令，应当及时公布作为一项原则性的要求在总则部分就规定了下来，那么有关政府要完成第五十三条的责任，就必须事先建立突发事件信息权威发布制度，即县级以上的地方各级政府都建立或确定自己的信息发布平台和渠道，事先向社会公布，政府只有先实现这一责任，才能保证第五十三条责任的实现。

另一种可能是，政府尽到了监管责任，有关单位也按法律规定和政府要求采取了预防措施、消除了已发现的隐患，但还是发生了严重的突发事件。[6]如《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(国办发【2007】52号)、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发【2009】59号)。

[5]事实上，专业应急救援队伍建设比综合性救援队伍建设更重要，现实发生的很多事件都需要专业人士的参与。作出这样区别对待的理由如下：一、对于同样是设定职责和义务，一般要表示一定要、非这样做不可的意思时，用必须。

预期责任和过去责任的衔接问题。2010年第十一届全国人民代表大会第三次会议也有代表提交修订该法的议案。

汶川大地震时，如果我们的学生都能像日本小学生那样，从听到地震警报到实施躲避，能在一分钟内完成，[13]那么，那场地震中的学生伤亡可能会小很多。由此可以得出结论：《突发事件应对法》刚性不足，试作如下分析：第一，设定禁止性规范的比例非常小，一方面说明法律刚性不足，另一方面说明这部法律最关注的是对突发事件信息的掌控，如第三十九、五十四条。进入 马怀德 的专栏 进入专题： 突发事件应对法 。四、纠纷双方有愿望调解或纠纷有被调解的可能。

严格地说，公民、法人和其他组织只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会在突发事件应对上承担其他的法律责任。第三，这些职责性的义务可以通过纵向到底，横向到边的应急预案体系事先解决，并可通过行政检查措施加以落实。

另外，可以还具有选择自由的含义。如果政府事先没有准备，在预警阶段组织技术人员和专家学者的任务就难以完成，所以政府这一责任的实现就依赖于政府此前的准备责任。

对于上述情形，建议在无损害结果的情形下，政府应承担严格责任。可以这类用语一般用于设定权利、职权，而禁止、不得用于设定禁止性规范，应当、必须则用于设定义务和职责。

对于实际上需要共同负责的情形，建议将第七条第四款修改为：法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定。如果突发事件涉及两个县，而这两个县又分属两个省，如何确定负责主体并实施管理呢?因为责任，无论人们对它如何理解，似乎都要求有某种控制，[14]既然分属两个省的有关行政区域的上一级政府之间没有任何隶属与控制关系，那么，这一问题就有可能演变为：当一个县处置突发事件不当是因为另一个县采取预防措施不当所造成时，如何确定负责机关，又如何追究责任呢？共同负责的规定有可能为共同负责主体逃避责任留下隐患，从而形成推诿塞责、无人管理、无法追责的局面。因为责任的核心在于必须对某事作出回应，或者必须对某事有所交代。而应当更多表现出的是情理使然，更少禁止的意味，公民按法无禁止即可为的法治理念遵照法律行事时会更多一份行动的自由。

第三种可能是，政府尽到了监管的责任，比如刚刚发现问题。此后发生的包括贵州瓮安事件在内的一系列突发事件说明，政府信息公开不统一、不准确、不及时往往是突发事件激化升级的重要原因。

而社会安全事件，尤其是基层的安全事件往往表现出群体性，最容易知悉这类事件可能发生的主体是个体公民和村委会、居委会等基层自治组织，虽然第三十八条也规定了公民、法人和其他组织应报告获悉的信息，但第二十一条仅规定居委会和村委会应当及时调解可能引发社会安全事件的纠纷，如果法律不授权县级政府可以在突发事件问题上赋予这些基层组织以一定职责(仅仅在报告问题上的有限的责任)，那么，第四十六条的规定，即使能实现，恐怕社会安全事件也已发生很久了。这种衔接与政府自身责任衔接不同，同体责任衔接关注的是职责的更好履行，异体责任衔接关注的是责任如何合理分担而不至于发生事故后无法确定责任。

[12]前置责任的含义是：如果前置责任没有很好履行，就会影响到强制性责任的履行。应对突发事件容不得有丝毫疏忽和懈怠，稍有闪失，责任可能就变成现实。

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